sábado, diciembre 29, 2012

El modelo regional de la Constitución española de 1978

La libertad no es cara por escasa, sino escasa porqué se ha de ganar
Joan Salvat-Papasseit, Mots propis, 1919
«Siempre» es una palabra que no tiene valor en la historia y, por consiguiente, que no tiene valor en la política.
Manuel Azaña, Defensa de la autonomía de Cataluña, 1932
España ha mostrado todo un mosaico de procesos incompletos de nation-building, mayoritarios y minoritarios, durante la época contemporánea. La construcción de una noción inclusiva y legitimada de nación española nunca ha sido un producto satisfactorio del nacionalismo español en las naciones minoritarias (Cataluña, el País Vasco y, en menor medida, Galicia). Por otro lado, los nacionalismos de Cataluña y el País Vasco, no han podido consolidar de momento su propio proceso de nation-building a partir de estructuras federales o de un estado propio. Hasta el período postfranquista, el modelo territorial español se basaba en el modelo francés: existencia de dos niveles administrativos, el poder central y un poder municipal con un grado muy bajo de autonomía, articulados a partir de una concepción muy centralizada del estado. Todos los intentos históricos, algunos muy moderados, de articular el estado español desde premisas más «regionalizadas» fracasaron por distintos motivos: la Primera República (1873), las Mancomunidades del período de la Restauración a principios del siglo XX, y el estado «integral» de la Segunda República (1931-1939).
Tras el largo período de la dictadura franquista (1939-1975), el modelo territorial establecido en la Constitución de 1978 ha evolucionado a partir de unas condiciones de contorno muy distintas a las de períodos anteriores. En primer lugar, se ha pasado de un estado autoritario a un estado liberal-democrático; en segundo lugar, se ha procedido a la construcción de un estado de bienestar –si bien con deficiencias, y en tercer lugar, se ha completado el proceso de integración europea (España se integró en la Comunidad Europea en 1986). En términos territoriales internos, la novedad ha consistido en el llamado «estado de las autonomías», un nuevo modelo que establece una serie de “comunidades autónomas” a partir de un proceso de geometría variable, que ha determinado la configuración de una serie de autogobiernos, inexistente durante casi todo el período contemporáneo.
A pesar del hecho de que el caso español aparece clasificado a veces en análisis comparados dentro del grupo de los estados «federales» existen bastantes razones en favor de situarlo más bien en el grupo de los estados «regionales». Ni siquiera se trata de una «federación incompleta», ni de un estado federal con falta de mecanismos de «gobierno compartido». De hecho, el mismo término “federal” todavía levanta hoy oposiciones frontales y suspicacias en España por parte de algunas fuerzas políticas -en nombre del unitarismo “nacional” por parte de la derecha tradicional (en el pasado vinculada al catolicismo y a la monarquía, y en el presente a organizaciones de la derecha y del centro-derecha), o en nombre de un unitarismo homogeneizador de carácter liberal o socialista asociado al “jacobinismo” presente en ciertas tendencias de la izquierda española (fundamentalmente, en el ámbito del socialismo). En contraste con otros contenciosos históricos hoy más o menos superados –el par monarquía/república, la cuestión religiosa, el desarrollo económico y social, la modernización del estado y de la sociedad, el proceso de internacionalización- casi treinta años después del restablecimiento de la democracia, el único tema políticamente no resuelto sigue siendo el contencioso “histórico” del modelo territorial asociado a la plurinacionalidad del estado.
Es fácil comprobar como el “estado de las autonomías” supone una concreción atípica y un tanto ecléctica dentro de la política comparada. Entre los principios explícitamente reconocidos en el Título Preliminar de la Constitución de 1978 se encuentran los de unidad, autonomía y solidaridad. De hecho, el estado de las autonomías más bien puede entenderse como un estado dotado de cierto grado de descentralización política, que comparte un elemento con las federaciones: la descentralización política se ha diseñado para todas las subunidades del territorio (comunidades autónomas) y no solo para algunas de ellas (el número total de territorios que disfrutan de autonomía política garantizada constitucionalmente -17 comunidades autónomas más dos ciudades del norte de África, Ceuta y Melilla- equivale al territorio del estado).
Entre los elementos que distancian al modelo territorial español de las federaciones democráticas clásicas, podemos destacar los siguientes:
·         Las unidades constituyentes. Las comunidades autónomas (CA) no son unidades constituyentes. La Constitución española establece una «unidad indisoluble de la Nación española» (art. 2), mientras que el «pueblo español» se formula como único sujeto de la «soberanía nacional» (art. 1). De hecho, algunas de las CA ni siquiera existían como entidades diferenciadas antes del proceso político que propició la Constitución de 1978.
·         La división de poderes. La descentralización de los poderes legislativos se ha realizado en términos poco claros. El poder central mantiene la hegemonía mediante las leyes de bases y las leyes orgánicas, que se aplican en todo el estado, y que han venido desarrollándose de una manera centralizada en muchas áreas durante el período de desarrollo constitucional (educación, administración local, función pública, universidades, régimen electoral, etc.). Encontramos solapamientos entre las regulaciones de los poderes central y autonómico en la mayoría de materias, incluso en aquellas que los Estatutos de Autonomía definen como exclusivas de las CA. De hecho, las CA no pueden decidir la totalidad de sus políticas en ningún ámbito de gobierno.
·         El poder judicial. A diferencia de los poderes legislativo y ejecutivo, el estado de las autonomías casi no ha tenido incidencia en la estructura y funciones de la judicatura, que sigue básicamente los parámetros de un estado centralizado. La reforma de algunos Estatutos de Autonomía, primordialmente el de Cataluña (2006) no incide de forma importante en una posible federalización general de dicho poder.
·         El Tribunal Constitucional. Este no es un órgano del poder central, sino un órgano del estado. Sin embargo, las CA no están implicadas en la designación de sus magistrados, que solo son nombrados por el parlamento central (Congreso y Senado), la judicatura unitaria y el gobierno central. Y ello a pesar de que una de las funciones fundamentales de dicho tribunal es la de resolver conflictos de competencias entre el poder central y las CA, así como dirimir sobre la constitucionalidad de las leyes.
·         El Senado y las relaciones intergubernamentales. La cámara alta no está vinculada a las CA. Una mayoría muy amplia de los senadores es elegida por las «provincias», un conjunto de divisiones administrativas que tienen su origen en la primera mitad del siglo XIX. En ningún caso puede considerarse verdadera la definición constitucional del Senado como una “cámara de representación territorial”. No lo es. Tampoco existen procedimientos efectivos que regulen las relaciones intergubernamentales presentes en la mayoría de las federaciones. La mayoría de comisiones interritoriales, cuando existen, han tenido una muy escasa incidencia en el sistema político autonómico.
·         La fiscalidad y el modelo de financiación. El estado de las autonomías está también lejos de los modelos de federalismo fiscal que ofrece la política comparada. La mayoría de las cargas fiscales son recaudadas por el poder central, que después devuelve cierta cantidad a las CA para que financien las competencias que administran, a partir de un modelo poco equitativo y poco claro en la atribución de los recursos. Es un modelo inestable y que genera agravios comparativos al provocar déficits fiscales del orden del 7%-10% del PIB de algunas CA (Cataluña, Baleares, Valencia). También vulnera el principio de ordinalidad entre CA antes y después de las transferencias. El País Vasco y Navarra son las excepciones a esta regla, ya que disponen de un acuerdo fiscal asimétrico (el concierto económico) con el poder central, basado en los denominados «derechos históricos» preconstitucionales. Dicho acuerdo incluso se regula desde premisas de carácter más confederal que federal. Mediante el «concierto económico» estas dos comunidades recaudan los impuestos y luego ceden una cantidad determinada de dinero al poder central por los servicios que este último proporciona a estas  comunidades.
·         La Unión Europea. Las CA no son consideradas actores políticos en relación a las principales instituciones y principales procesos decisionales de la Unión Europea, a diferencia de la práctica de las federaciones de la UE (especialmente Bélgica, y en menos medida Alemania y Austria). El gobierno central ha procurado siempre que las CA no tengan un papel relevante en temas europeos. Las CA ni siquiera constituyen una circunscripción electoral en las elecciones al Parlamento Europeo (circunscripción única de todo el estado).
·         La reforma constitucional. Las CA no participan en el proceso de reforma constitucional. Esta capacidad pertenece en exclusiva al parlamento central (Cortes Generales) y, en su caso, a los ciudadanos del estado mediante referéndum.
La conclusión general es que el estado de las autonomías carece de buena parte de los elementos institucionales y procedimentales que caracterizan normalmente a las federaciones, que hemos descrito en capítulos anteriores.  De hecho, la Constitución de 1978 incluyó más elementos potencialmente asimétricos que elementos genuinamente federales. Sin embargo, la mayoría de estos elementos asimétricos se han desarrollado poco en la práctica legislativa y política post-constitucional. Las características prácticas del modelo se han desarrollado predominantemente desde una perspectiva regionalista, que ha evolucionado hacia parámetros simétricos.
Sin embargo, como en el caso de otras democracias plurinacionales, el objetivo más importante que debe resolver el modelo territorial español es bastante distinto al de la mera descentralización: el reconocimiento y acomodación política de una realidad internamente diversa en términos nacionales. Puede decirse que el mayor defecto del diseño constitucional actual del estado de las autonomías es que pretende solucionar a la vez dos cuestiones distintas a través de unas mismas técnicas de ordenación territorial: la descentralización de un estado, y la acomodación de su plurinacionalidad. Esta mezcla de perspectivas preside las limitaciones del modelo territorial actual, y se yuxtapone a la confusión, incluso terminológica del texto constitucional, entre el estado y uno de sus poderes territoriales, el poder central. Ésta ha sido, y sigue siendo en la Constitución de 1978, una cuestión sin resolver a lo largo de toda la historia contemporánea de España. De hecho, se trata de la asignatura pendiente más importante del sistema político español.
Lean este artículo en inglés, francés y alemán

Ferran Requejo, doctor en Filosofía (1986), licenciado en Filosofía (1975), en Historia (1978) e Ingeniero Superior en Física Nuclear (1979).

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